​中缅边界划界与跨境民族问题

中缅边界划界与跨境民族问题

今天缅北大量残害中国人的事件，与五十年代中缅边界划界有相当大的关系。缅甸与我国接壤的中缅边境线北起西藏，南止云南西双版纳州，全长约2186千米，其中云南段1997千米，西藏段189千米。建国初期，中缅边界大部分已经划定，只有三段边界未决，这三段有争议的边界是英国在缅殖民期入侵西南边疆时造成的历史遗留问题。

一、中缅三段争议边界的划定

第一段争议边界是阿佤山区的一段，即所谓“1941年线”问题。英国划定“1941年线”作为边界，国民政府未提出异议。1941年，英国与国民政府在佧佤山区划定了一条对英方有利的边界，这就是"1941年线”。该线将班洪部落的一部分和班老部落的全部划入英属缅甸。但是，国民政府始终未与英国进行实地勘界竖桩。南段，即佧佤山区一段，这里一直居住着中国佤族人，他们长期过着部落生活，主要有两个部落: 班洪部落和班老部落。

1885年英国占领缅甸后，开始侵食中国边界领土。1934年初，英国军队突然进攻班洪和班老两部落所辖的地区，因遭到佤族人民的抵抗而未逞。1941年，英国贼心不死，乘当时中国在抗日战争中所面临的危局，以封闭滇缅公路作为压力，强迫国民政府用换文的方式在佧佤一带划定了一条对缅甸有利的边界线，这条南北走向的边界线向中国方向东移了几十千米，把包括班洪和班老地区在内的大片中国领土划进了缅甸的版图，使中国备受屈辱，被称作“1941年线”，但由于不久后爆发了太平洋战争，因此双方并没有在这条线上竖立桩界。

缅甸独立后，全盘接收了英国殖民时代的权益。这条线仅划在地图上，缅甸并没有实际控制。1951年，国民党军李弥残部长期盘踞缅甸掸邦，人民解放军追击到此，当时这里没有缅甸军队，中国军队当时也没有承认1941年线。

第二段未定边界是在南畹河和瑞丽江汇合处的勐卯三角地区，面积约250平方公里。英国以“永租”名誉获得管辖权，这一地区的边界问题又称“南坎问题”。中段，是南畹河和瑞丽江汇合处的勐卯三角地，面积约250 平方公里，本属于中国领土，英国也曾经在边界条约中承认过。但在1894年，英国不经中国同意强行通过这个地区修建了一条从八莫到南坎的公路，到1897年，中英两国再次签订中缅边界条约的时候，英缅当局以“永租”的名义取得了对这块土地的管辖权，缅甸独立后，它继承了英国对这个地区的“永租”权利。这个地区是中国的领土，1894年清政府与英国谈判时，英国也承认这一点。

1948年缅甸独立后继承“永租”关系取得实际控制权。当时的国民政府忙于国内战争，无暇提出废止永租关系和收回领土的要求，但是拒绝接受缅甸政府的租金。因此缅甸在新中国成立之前，已经取得了这一地区的实际管辖权。在1894年中英两国签订《续议滇缅界务商务条款附款》以前，英国借口勘察两国边界，不经中国的同意，擅自通过这个地区修建了由八莫到南坎的公路。1897 年，中英两国再一次签订有关中缅边界条约的时候，英国又以“永租”的名义取得了对中国这块领土的管辖权。

第三段未定边界是尖高山以北的一段，英国曾承认片马、岗房、古浪三地属于中国。长期以来这段边界大部分区域是当时中缅两国政府没有能力管辖的。1891年清政府直隶候补道姚文栋称这一段 “即未属华，亦不属缅”。北段，即尖高山以北，这段边界过去始终没有划定。1911 年，英国军队侵占中国领土片马，激起了中国人民的强烈的民族义愤。英国不得不在当年4月在给中国政府的照会中正式承认片马、岗房、古浪三处属于中国领土，然而事实上英国继续侵占这片领土，缅甸独立后，缅甸当局继续把这片土地视作它的领土。在1894年的中英《续议滇缅界务商务条款》 中载明，这条边界需要两国最后进行勘察测量再进行划分。可见，在当时的条约中也没有划定。因此，尖高山以北的大片地区从清末以来就一直是中缅两国之间的未定界。

1926年，英国侵入位于恩梅开江和迈立开江之间的江心坡地区遭到当地人民反抗，史称“片马事件”。发生在怒江州的泸水县。1911年英国侵略军占领了缅甸以后妄图吞并中国的片马、古浪和岗房，傈僳族人民为保卫祖国领土的完整，用弓弩、刀箭进行了殊死的斗争。现在在高黎贡山上树起了“片马人民抗英胜利纪念碑”，抗日战争中，傈僳族人民利用地形，以弩弓毒矢打击侵略者，斩断日寇伸进怒江的铁蹄，日寇始终未能渡过怒江。“片马事件”事件发生后，英国被迫撤军。1911年4月10日，英国向中国政府发出照会，承认片马以及岗房、古浪三地属于中国。在此之后，英国军队再次入侵这一地区，并长期占领，实施管辖。1948年1月4日，缅甸独立后，英国退兵，缅甸宪法把尖高山以北中缅未定界地区划入缅甸克钦邦。

二、建国初期中缅边界谈判过程

在建国初期，中缅边界的谈判过程和中缅边界问题的解决，被誉为“新中国处理边界领土争端的典范”。当时中央领导层并不急于解决中缅边界问题，而是希望维持现状，待到适当时机再解决，与此相反的缅甸政府则迫切希望解决边界问题。因为1952 年人民解放军为追击败退到缅甸的国民党残军已经越过“1941年线”，并在当地驻扎下来，缅甸担心中国借狙击国民党军队入侵缅甸。所以，缅军也在南北两段未定边界向前推进，抢占了有争议的地区。开始时，双方都保持沉默。1955年11月初的一天，在中缅边境尚未定界的黄果园附近，大雾弥漫，中国边防军与缅甸边防军在大雾中发生误会，双方都开了枪。这就是“黄果园事件”。开枪误会发生后，中缅两国政府都感到解决边界问题已迫在眉睫。因此，从1956年初起，中缅开始谈判边界问题。

缅甸要求中国承认 “1941线”并从“1941年线”撤军作为谈判基础，开始云南省委不接受。中方在“1941年线”驻军让缅甸深感压力，因此“1941线”双方驻军的问题成为边界谈判重要议题。1956年6月7日，缅外交部白灵顿对中国驻缅甸姚仲明大使提出“1941年线”问题的看法: 认为“1941年线”是缅甸自英国继承的边界条约，希望中国政府能够接受，而且在中缅边界谈判进行之前，虽然了解到中国对这条线存在看法，但在对以往条约进行审查之前，希望中国军队不要越过“1941年线”。如果中国方面希望修改该条边界线，缅甸政府愿意以和平友好的原则加以考虑。

1956年8 月16日，姚仲民大使跟白灵顿沟通时，认为中缅双方的国际政治地位已然不同，中国成为了社会主义国家，而缅甸则摆脱殖民统治，成为新生的民族国家，若继承英国殖民时代的“1941线”是不符合中缅目前的国情。姚大使向外交部提出建议，称中国方面暂不撤军，并且指出缅甸继承英国与国民党签下的“1941年线”并不合理，一是不符合两国的国际地位，同时也不符合两国平等友好的交往原则。时任云南省委领导也赞同姚的观点，认为从 “1941年线”以西撤出等于承认了这条线，于谈判不利，并将此观点呈报国务院。

中方让步承认 “1941 线”并撤军，也要求三段未定边界应作为一个整体一揽子解决。中缅在“1941年线”问题僵持不下，缅甸方面多次要求中国撤出该线以西，认为这是双方边界谈判的基础。1956年8月25日，缅甸驻华大使吴拉茂再度向周恩来提出希望中国撤出。1956年8月 27日，周恩来召集会议研究对策。认为“1941年线”是两国边界谈判最大分歧，也是解决中缅边界问题的关键。

根据国际法，假如一国政权发生更迭，政治条约等其他性质的条约可以不承认或者进行修改，但是划分边界的相关条约应给予承认。“1941年线”虽然因为太平洋战争爆发没有打下界桩，但当时中英政府以换文方式划定边界，按照一般国际惯例英国尊重约文，由此，中国政府没有否认“1941年线”的法理根据。最终，会议原则上接受“1941年线”。

1956年10月22日～11月8日，中缅双方在北京进行会谈，缅甸建议中方接受缅甸独立时边界的实际情况，中国答复: “1、北段边界传统习惯线包括麦克马洪线可以接受; 2、1941年线有效，3、废除三角地租约，4、中国收回片马、岗房、古浪三个地方。但是，中国同时也要求三段未定边界应作为一个整体一揽子解决。最后双方发表联合公报，到 1956年底，中国完成撤军，缅也从片马、岗房、古浪撤军，“但缅甸政府工作人员可以进入这一地区”。1956年11月，全国人大常委会议通过上述建议。

缅总理吴努在仰光记者会上表示:“周恩来建议鉴于中缅的友好关系，边界问题不应该依靠历史，而在现实基础上全面解决。” “周恩来已经接受了1914年麦克马洪线和佤邦境内的1941年线。”谈判结果中国承认“1941年线”没收回勐卯三角地区，收回片马、古浪、岗房。1960 年，中缅双方签订了边界条约，解决了中缅边界问题。最终，中国承认“1941年线”并撤军，只收回了南段班洪、班老辖区内“1941年线”分割出来以东的一块地区，大约为189平方公里。中国没有收回租借给缅甸面积为220平方公里的勐卯三角地区; 尖高山以北的一段未定边界，只收回原本属于中国的片马、岗房、古浪等约为153平方公里的地区。总之，中国收回约342平方公里，失去220平方公里，只收回约122平方公里左右。

对于此次边界谈判，中方吃亏很大。国内有意见反对“让步”，中央解释为何要“让步”。对于此次让步，中国驻缅使馆、云南、军方和中缅边界地区开始时都有意见。例如，在佤邦未定界地区，当地少数民族上层在得知他们统治的大部分地区划给缅甸的情况下，就要求脱离中缅自行独立，人民解放军派出的边疆民族工作队干部、战士在该地区进行了几年的工作，与当地人民群众结下了深厚的感情，加之宣传“佤山是中国领土”、“佤山不可分割”、“不能以领土换和平”等等，一旦把“1941年线”以西划给缅甸，感到思想转不过弯来，更不好对群众做工作。

当然中央也明白吃了亏。1956年12月，中方在云南德宏州首府芒市举行“中缅边民联欢大会”①，缓和两国紧张关系，同时也争取边疆地区少数民族对边界问题的理解和支持。1957年3月，周恩来先后在全国政协会议上、在昆明召集的云南省各界和少数民族代表参加的座谈会上做了关于中缅边界问题的报告，主要针对认为中央解决中缅边界问题的方针 “吃亏太大”的问题，从解决该问题的目的、国际意义方面，进行了说服工作，“进一步统一了全国各方面在中缅边界问题上的看法。”中央指示云南省委在开展未定界地区的工作时， “不要强调国民党政府签订1941年协定是卖国行为，也不要称1941年协定是卖国协定。否则，不仅不能解释清楚，反而使群众思想更加混乱”。对“1941年线两侧的头人和民众要进行说服和劝导。”

当时，中共奉行和平外交政策，在冷战时代一大主因是出于反制美国的封锁意图，尽可能保持和平环境进行社会主义建设。正如1957年7月周恩来在全国人民代表大会会议称:“我们的国家自从开国以来在国际事务中一贯奉行的政策，就是争取世界局势的和缓，争取同世界各国、特别是同我们的邻国和平共处。这个政策有利于我们国家的社会主义建设，也符合于世界各国人民的利益。我国政府在处理中缅边界问题时所根据的，也正是这个基本的和平外交政策。”由于两国政府的政治远见，中缅双方对这一问题共同采取了正确的态度，力求通过友好协商，寻求公平合理的解决办法，最终使中缅边界问题得以最终解决。

然而，这些理由并不令人满意:

首先，就中缅两国关系发生根本性变化来说，中缅两国获得独立后开始成为平等、友好的邻邦，但在边界问题上，两国仍从各自前政府那里继承了完全不同的、相互冲突的观点。缅甸独立后，把英国政府凭借强权获得的中缅边界领土视为其合法遗产，要求继续拥有。而中国政府则把这些看做是帝国主义侵略的遗产，要求签订新约，做出修正。因为在国际舞台上的相互交往中，起作用的是国家和民族利益，而边界问题涉及的正是有关国家领土主权的最敏感问题，是一个国家的核心利益，解决起来更加困难。

其次，就双方解决边界问题的正确态度来说，不可否认，中缅双方以友好协商、互谅互让、公平合理的态度解决边界争端是谈判取得成功的重要因素，但所谓互谅互让、公平合理，毕竟都是些抽象的概念! 原则在缅甸政府看来，继承英国在中缅未定界地区的理由是合理的; 而对中国来说，这些土地是英国通过武力割占的，缅甸继续占领是不合理的。要把这些抽象的原则真正落实到边界问题的解决中，并非一件易事。

历来我国处理边界问题惯常做法是，不计较“一城一池”的得失，从整体上谋求边界问题的解决，以获取和平的周边环境。正如1960年周恩来与吴努会谈时表示:“关于边界问题，过多年努力，双方的观点一天天接近了，现在剩下的只是面积大小的问题，已经不重要了。”中缅边界问题解决的确暂时把中缅关系推向了顶峰，但蜜月期很短，亲密状态很快就被1962年奈温军人政变所打断。奈温上台后推行的各项政策，令中缅关系波折迭现。再者，中缅之间的 “友好”关系，经济利益因素也是一个重要因素，边界问题的解决究竟有多大的功劳，有待重新评估。

三、中缅边界谈判划界反思

周恩来总理主导了上世纪五十年代末六十年代初的中缅边界谈判，谈判从1956年开始到1960年结束，持续四年之久。谈判的结果: 是中国让出了大片的国土，把唇齿相依、同一血脉、世代相袭、生与斯、长与斯的民族同胞也一同划给了缅甸，形成了今天中缅边界的乱象与不安宁。

缅甸曾经是英国的殖民地，英国在占领缅甸的六、七十年间，在中缅边界不断蚕食中国的领土，新中国成立后理应把这些失去的领土全部收回来，但缅甸不愿意把它们归还中国，中缅两国的边界谈判，正是在这个背景下开始的。

中缅边界线蜿蜒曲折，位于云南省边境，大致呈南北走向，长约2700千米，大部分边界已经划定，只有三段中国失去的土地缅甸人宣称对它们拥有主权。还有一处叫“江心坡”的中国领土，19世纪末被英国人夺去，江心坡位于密支那以北、西藏察隅县以南的广大地区，缅甸人现在把它称为缅北地区，面积约7万平方公里，相当于三个台湾大小，远远要大于即将谈判的那三段失去的领土，江心坡土地肥沃，矿藏资源丰富。

1956年开始的中缅边界谈判时，中国面临着完全有利的国际国内环境。首先是中国有理，那些领土本来就属于中国，现在理应全部回归中国; 其次是有利，中国是个大国，又刚刚在朝鲜战争中打出了军威，并且又与比较强大的苏联结盟，缅甸是个弱国，军队不堪一击，又没有盟友，在国际上孤立无援。中国不想欺负弱小国家，也不想要缅甸的一寸土地，但中国向缅甸夺回自己失去的土地是天经地义的事情。此时用武力收复上述三段被占领地区既有理有利又有能力，中国如果能像苏联那样展现大国的雄风，甚至应该把被英国人夺去的“江心坡”给夺回来。

作为一个远比缅甸强大的国家，中国甚至没有必要与缅甸进行领土谈判，先把这些失去的领土夺回来再说。事关国家主权和领土完整，而“主权问题是没有什么可商量的” 即使是谈判，也应该据理力争，争回所有失去的领土。1956年10月25日，缅甸领导人吴努就中缅边界问题来华访问，周恩来在同吴努会谈时，一开始就提出了中国关于中缅边界谈判的让步方案:“中国政府愿意把军队撤出1941年线以西地区，中国政府仍可以对1941年线表示自己的意见，但这不等于说缅甸政府就取消了对1941年线的要求，在北段，两国军队都撤出片马、岗房、古浪三个地区，以待最后的划界”对于中段勐卯三角地。

周恩来以商量的口气说; “中国人民认为，这块土地最好由中国收回，但是，由于缅甸有公路通过，我们愿意提出这个问题来商量，究竟应该如何收回”承认屈辱的1941年线，将严重伤害中国人民的感情，于是周恩来这样帮吴努出主意道：“如果你们在解释的时候，一方面说这段线应该是1941年线，另一方面也承认1941年线是英国乘中国之危强加于中国的，现在既已成为事实，就应该维持下来，那么你们既向人民作了交代，又向中国表示了友好。”意思是说，这片土地你们拿去可以，只要承认这是乘人之危得来的并向中国表示了友好就可以了，我们也就不争了。

缅甸领导人吴努知道周恩来善于退让，也准备退让，因此在领土问题上寸土必争: 南段，要求中国承认1941年线; 中段，勐卯三角地无条件给缅甸; 北段，把片马、古浪、岗房三地约50平方公里的土地交还中国。中方的让步使得中缅双方对于南段和北段的意见基本一致，南段中国作些退让，承认1941年线; 北段缅甸作些退让，把片马、古浪、岗房三地归还中国。双方主要分歧在中段，即勐卯三角地250平方公里的地区，周恩来的 态度是“最好由中国收回”，吴努的态度是“无条件给缅甸”。

对于周恩来在缅甸边界谈判中的退让，中国的一些学者表示了疑虑和反对，民主人士尹明德曾致信周恩来，认为中国在边界谈判中 “失地太多”、“吃亏太大”，为此，1957年3月16日，在政协二届三次全体会议上，周恩来就中缅边界谈判问题作了专题性报告，对在边界谈判中中国江心坡地区是位于云南高黎贡山之东恩梅开江及迈立开江之间一个狭长地带，长约两千里，阔约五百里，约7 万平方公里，现由缅甸控制，多属缅甸克钦邦。1949年中国建国后，了与缅甸交好表示愿意放弃大片国土。

1960 年中国与缅甸签署边界条约，仅收回片马，将江心坡以西与印度阿萨姆省接壤的中国藩属的孟养土司控制的大片土地送给了缅甸。是1949 年中国建国后一次割让的最大面积国土。在近代中国有力量将其纳入版图的可能性。但是，没有能做到这一点。进入民国以后，特别在抗战期间及胜利之初，又有过机会，改变实际控制线，变为正式意义上的国家间有争议领土也没有。

建国之后，在法理上已经处于无可奈何的局面，除非使用武力，否则不可能改变实际控制状况。而使用武力，也难以改变法理上的劣势，而因此引起的国家形象的破坏与战略环境的恶化，代价却是极其昂贵的。中国领导人做出了明智的抉择，放弃没有多少理由与意义的空洞要求，最大可能索回了部分领土，并且也与缅甸保持了良好的关系。虽然后来，中国有支持缅共游击队等的举动与东南亚传统的恐华、反华思想等多种不利因素的影响，中缅之间的关系却还一向不坏，这在东南亚国家中几乎是唯一的。而如果，当年用武力强行夺取了缅北地区，中国必然成为缅甸不可解的死敌，进入印度洋的捷径自然也就永远关闭了。所以，1960 年中缅边界条约并不是一份丧权失地的卖国条约，相反，它是一份基本公平的、解决历史遗留问题的平等协议。

为什么要妥协退让作了专门的解释。谈了中国不准备争回自己国土的两个理由，不争的两个理由是:

一、缅甸现在是民族主义国家，中国是社会主义国家，两国的关系是友好关系，所以我们不争。

二、和缅甸搞好关系有利于中国在帝国主义的侵略和包围中打开一个缺口，所以我们不争。

在上述原则指导下，中国方面进一步让步，仍然让缅甸方面不知足，双方又进行了多次边界谈判，直到1960年，中印边界局势紧张时，缅甸方面才如梦初醒，觉得不能再得寸进尺了。于是在当年的1月28 日，缅甸奈温将军来华访问，在北京，他与周恩来代表各自的政府在《中国政府与缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定》上签字，历时四年的边界谈判终于结束。中缅边界谈判，中国是主动吃了大亏的。中国完全有能力收回南、中、北三段本来就属于中国的领土，但是经过谈判，谈来谈去，中国只收回了北段的片马、古浪、岗房三个地区，中段的勐卯三角地中国全部放弃了，南段中国承认1941年线，只收回了该线以西的班洪、班老两个部落所属地区。

土地是国家行使主权的无价之宝，是百姓们赖以生存的宝贵空间; 友谊是虚幻的、反复无常的水中月梦中景。友谊得到了会随时失去; 而土地失去了就不会再回来。边界谈判结束后，中缅友谊确实很火热，缅甸人对周恩来敬佩得五体投地，1961年1 月 4日，在缅甸独立节之际，周恩来、陈毅等率中国代表团应邀赴缅甸参加庆祝活动，并出席中缅互换边界条约批准书仪式。仪式结束后，缅甸总统奈温授予周恩来 “崇高、伟大、博爱和光荣的拥护者” 最高荣誉勋章，以表彰他为解决中缅边界问题做出的杰出贡献。

英国一位政治家说过: “国与国之间只有永远的利益，没有永远的友谊”，一语道破了国际关系的实质。中缅友谊仅仅维持了六年，1967年，随着中国驻缅甸大使馆一位工作人员被缅甸军人无端枪杀，中缅友谊实际上已经宣告破产，而中国也永久失去了诸如“勐卯三角地” 的神圣土地和约 500 万以上的中华民族儿女。

1994年我去缅北工作，当地一位华侨老人写了一首宋代陆游的《秋夜将晓出篱门迎凉有感》：

三万里河东入海，五千仞岳上摩天。

遗民泪尽胡尘里，南望王师又一年。